Onderzoek van de zaak
Dit arrest is gewezen naar aanleiding van het onderzoek ter terechtzitting in hoger beroep van 7 juli en 23 juli 2025 en naar aanleiding van het onderzoek ter terechtzitting in eerste aanleg.
Namens de verdachte is hoger beroep ingesteld tegen voormeld vonnis.
Het hof heeft kennisgenomen van de vordering van de advocaten-generaal en van hetgeen de verdachte en de raadsman naar voren hebben gebracht.
Tenlastelegging
Aan de verdachte is tenlastegelegd dat:
zij op of omstreeks 20 maart 2021 te Amsterdam, tezamen en in vereniging met anderen, althans alleen, opzettelijk niet heeft voldaan aan een opdracht krachtens artikel 175 gemeentewet, te weten een (nood)bevel van de Burgemeester, in elk geval krachtens wettelijk voorschrift, gegeven door of namens de Burgemeester van Amsterdam (zijnde een ambtenaar met uitoefening van enig toezicht belast), immers heeft zij, verdachte toen en aldaar zich niet (op eerste vordering) verwijderd van het Museumplein en/of de omgeving van het Museumplein, te weten onder andere het Museumplein nadat dit was gevorderd door de politie, terwijl voornoemde opdracht inhield dat zij, verdachte, zich moest verwijderen van het Museumplein en/of haar omgeving;
Voor zover in de tenlastelegging taal- en/of schrijffouten voorkomen, zal het hof deze verbeterd lezen. De verdachte wordt daardoor niet in de verdediging geschaad.
Vonnis waarvan beroep
Het vonnis waarvan beroep zal worden vernietigd, omdat het hof – anders dan de politierechter – tot vrijspraak van het aan de verdachte ten laste gelegde feit komt.
Standpunten
Standpunt van de verdediging
De raadsman heeft vrijspraak bepleit. Primair op de grond dat het de verdachte ontbrak aan opzet, subsidiair omdat het noodbevel van de burgemeester onrechtmatig is en niet toereikend is gemotiveerd. Daarnaast is het noodbevel in strijd met de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit en het beginsel van evenredigheid. Meer subsidiair heeft de raadsman verzocht de verdachte vrij te spreken dan wel te ontslaan van alle rechtsvervolging omdat het noodbevel strijdig is met de artikelen 10 en 11 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Standpunt van het openbaar ministerie
De advocaten-generaal hebben gevorderd dat de verdachte dient te worden vrijgesproken, omdat de rechtmatigheid van het noodbevel van de burgemeester niet kan worden vastgesteld. Immers de daarin gegeven motivering voor de afgifte van het noodbevel komt niet overeen met de feitelijke gang van zaken zoals die voortvloeit uit het dossier. Het gaat de marginale toets te buiten als het hof wordt gevraagd zelfstandig te beoordelen of de situatie op 20 maart 2021 de afvaardiging van een noodbevel rechtvaardigde, aldus de advocaten-generaal.
Overwegingen van het hof
Ter inleiding
Op 20 maart 2021 werd op het Museumplein in Amsterdam een manifestatie gehouden tegen het beleid dat de overheid voerde ter bestrijding van het Covid-19-virus (ook genoemd: het Coronavirus).
Nederland was op dat moment, net als de rest van de wereld, al geruime tijd, in de greep van het virus. De medische en maatschappelijke gevolgen daarvan waren groot en voelbaar in de hele samenleving. De ernst van het virus en de noodzaak de ziekenhuizen te ontlasten, hebben genoodzaakt tot ingrijpend overheidsbeleid dat de persoonlijke levenssfeer van burgers in zeer sterke mate heeft geraakt. Deze zogenoemde ‘Coronamaatregelen’ werden door de regering, op advies van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en voor de situatie opgerichte Outbreak Management Team (OMT) en veelal na voorafgaand debat in de Tweede Kamer, genomen en in wekelijkse persconferenties medegedeeld aan de Nederlandse bevolking. In januari 2021 werd de epidemiologische situatie in Nederland door het OMT als ‘ronduit kwetsbaar’ aangemerkt vanwege het zeer hoge aantal besmettingen in Nederland, het hoge reproductiegetal van het virus en de ontwikkelingen betreffende nieuwe varianten daarvan. Er werd gestart met het op grote schaal toedienen van vaccinaties en de geldende maatregelen werden aangescherpt, onder meer door op 23 januari 2021 een avondklok in te voeren. Het dringende advies om te allen tijde anderhalve meter afstand te houden gold al langere tijd. Samenkomen was alleen toegestaan in zeer kleine groepen.
De opvattingen in de samenleving met betrekking tot de geldende maatregelen liepen sterk uiteen. Een grote meerderheid voegde zich in de strenge kaders die nodig waren om het virus te bedwingen, ook al ervaarde men aanzienlijke nadelen en beperkingen daarvan. Er was ook weerstand en onvrede, die op uiteenlopende manieren werd geuit, onder andere door de organisatie van of deelname aan (grootschalige) demonstratiebijeenkomsten.
De context van deze strafzaak wordt mede bepaald door de maatregelen die zijn getroffen om het Coronavirus het hoofd te bieden.
Feitelijke gang van zaken rondom de demonstratie van 20 maart 2021
Het hof stelt op basis van het dossier en het verhandelde ter terechtzitting de volgende feiten en omstandigheden vast.
De actiegroep United We Stand Europe heeft aan de gemeente Amsterdam aangekondigd dat op 20 maart 2021 een groep van 5000 personen wilde demonstreren op het Museumplein in het kader van een ‘World Wide Rally for Freedom & Democracy’. De burgemeester van Amsterdam heeft op grond van artikel 5 Wet openbare manifestaties (hierna: Wom) in een besluit van 19 maart 2021 beperkingen opgelegd ten aanzien van de aangekondigde demonstratie, hetgeen aan de actiegroep is medegedeeld. Een van die beperkende voorschriften hield in dat het United We Stand Europe niet was toegestaan te demonstreren op het Museumplein dat bovendien, tezamen met meerdere straten in de omgeving daarvan, als veiligheidsrisicogebied was aangewezen. Desondanks hadden op 20 maart 2021 honderden mensen zich verzameld op het Museumplein; deze menigte groeide tot uiteindelijk ongeveer duizend personen. De burgemeester vaardigde op enig moment een noodbevel uit.
De compagniecommandant van de mobiele eenheid van de politie (ME) kreeg omstreeks 11:55 uur van zijn meerdere te horen dat de burgemeester de demonstratie had ontbonden en een noodbevel had gegeven en dat het Museumplein op basis van het noodbevel vrij moest worden gemaakt van personen. Vervolgens is op verschillende manieren – onder meer via een megafoon en de inzet van een drone – aan het publiek kenbaar gemaakt dat zij het Museumplein moesten verlaten in de richting van het Concertgebouw. Desondanks bleef een grote groep personen op het Museumplein, waarna zij werden aangehouden ter zake overtreding art. 184 Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr).
De verdachte is, blijkens haar verklaring ter terechtzitting in hoger beroep, op het Museumplein aangehouden.
Juridisch kader
De Wom
De Wom regelt dat gemeenten bij verordening regels mogen stellen ter regulering van betogingen. Op grond van artikel 5 is de burgemeester bevoegd om voorafgaand aan de betoging onder meer voorschriften en/of beperkingen te stellen. Deze bevoegdheid kan op grond van artikel 2 slechts worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Artikel 6 geeft de burgemeester de bevoegdheid om dit tijdens de betoging te doen. In artikel 7 is de burgemeester de bevoegdheid gegeven om de betoging te doen beëindigen. Overtreding van een opdracht van de burgemeester is in artikel 11 van de wet als overtreding aangemerkt en met straf bedreigd en mag alleen worden vervolgd op de voet van artikel 11 en niet wegens overtreding van artikel 184 Sr.
Wettelijke grondslag van het noodbevel
De bevoegdheid tot het geven van een noodbevel is neergelegd in artikel 175 Gemeentewet en is toegekend aan de burgemeester dan wel de locoburgemeester (als plaatsvervanger van de burgemeester op de voet van artikel 77 Gemeentewet). Voordat een noodbevel kan worden gegeven moet voldaan zijn aan twee voorwaarden. Ten eerste moet sprake zijn van één van de uitzonderlijke omstandigheden zoals omschreven in lid 1, dus een geval van “oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan”. Ten tweede moet de toepassing van normale bevoegdheden ontoereikend zijn om aan de situatie het hoofd te kunnen bieden. Het noodbevel heeft een ad hoc-karakter, is gericht tot een bepaalde groep, heeft een eenmalige werking en heeft betrekking op een klein gebied. Artikel 175 Gemeentewet is, blijkens de formulering, toegesneden op uitzonderlijke omstandigheden en heeft een noodkarakter.
Verhouding Wom en Gemeentewet
Artikel 7 van de Wom biedt waar het gaat om demonstraties een minder verstrekkende wettelijke grondslag voor het beëindigen daarvan teneinde (verdere) wanordelijkheden te voorkomen of te bestrijden dan artikel 175 Gemeentewet. Er bestaat geen rechtsregel die voorschrijft dat een artikel 7 Wom-besluit een verplichte tussenstap moet zijn om op rechtmatige wijze tot een noodbevel over te gaan. Evenmin volgt dit uit de wetsgeschiedenis (vgl. memorie van toelichting bij de Wom, Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 427, nr. 3, bladzijde 10). Ter beoordeling staat telkens hoe in een concrete situatie, waarmee de burgemeester wordt geconfronteerd, moet worden gereageerd. Dat dit in veel gevallen op toereikende wijze met toepassing van de bevoegdheden uit de Wom mogelijk zal zijn, wil niet zeggen dat daarmee altijd moet worden gestart. In het karakter van het noodbevel ligt immers besloten dat de inzet daarvan niet het resultaat van rustig afwachten zal zijn. Evenmin kan worden geconcludeerd dat toepassing steeds plaatsvindt na evaluatie van de inzet van minder ingrijpende bevoegdheden. Het gaat om de vraag of “normale bevoegdheden” ontoereikend zijn of zullen zijn; niet om de vraag of die bevoegdheden ontoereikend zijn geweest.
Rechtmatigheid noodbevel
Eén van de voorwaarden om tot bewezenverklaring van het misdrijf van artikel 184 Sr te komen is dat het gegeven ambtelijk bevel rechtmatig is. Daarbij gaat het onder meer om de aanwezigheid van een wettelijke grondslag en een toereikende feitelijke onderbouwing. Voorts moet (de inhoud van) het bevel ook voldoen aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Het proportionaliteitsvereiste houdt in dat de toegepaste maatregel steeds in redelijke verhouding dient te staan tot de ernst van de situatie. De maatregel mag dus niet ingrijpender en verstrekkender van aard zijn dan strikt noodzakelijk met het oog op het te realiseren doel. Het vereiste van subsidiariteit schrijft voor dat gekozen dient te worden voor de minst ingrijpende maatregel.
Rechterlijke toetsing van noodbevelen
De rechter dient te beoordelen of de burgemeester in redelijkheid tot het uitvaardigen van het noodbevel heeft kunnen komen. Gelet op de discretionaire karakter van de noodbevelsbevoegdheid van de burgemeester gaat het hierbij om een marginale toets. De rechter gaat daarbij uit van de informatie die de burgemeester op het moment van diens beoordeling ter beschikking stond.
Het noodbevel
Het noodbevel dat de burgemeester op 20 maart 2021 heeft afgegeven luidt als volgt:
Noodbevel demonstratie Museumplein 20 maart 2021
DE BURGEMEESTER VAN AMSTERDAM
Gelet op artikel 175 Gemeentewet, en gezien het besluit van de burgemeester, in afstemming met de driehoek, om geen demonstraties toe te staan op het Museumplein en de omgeving;
Overwegende dat,
Gelet op:
Artikel 175, eerste lid van de Gemeentewet volgens welke bepaling in geval van oproerige beweging, van ernstige wanordelijkheden van rampen of zware ongevallen, dan wel ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de burgemeester bevoegd is alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht;
BEVEELT:
Personen die zich alleen of in groepsverband manifesteren op het Museumplein en de
omgeving, dienen;
Amsterdam, 23 maart 2021
De burgemeester van Amsterdam,
Femke Halsema
Beoordeling hof
Het hof overweegt als volgt.
De burgemeester van Amsterdam heeft het noodbevel afgegeven teneinde de manifestatie op het Museumplein te (doen) beëindigen. Zoals hiervoor overwogen vereist een rechtmatige inzet van deze bevoegdheid onder meer dat die de toetsing aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit kan doorstaan. Waar het gaat om demonstraties biedt artikel 7 van de Wom ten opzichte van het afgeven van een noodbevel op grond van artikel 175 Gemeentewet een minder verstrekkende wettelijke grondslag voor het beëindigen daarvan teneinde (verdere) wanordelijkheden te voorkomen of te bestrijden. Alhoewel - zoals in het voorgaande reeds uiteengezet – de inzet van Wom-bevoegdheden voorafgaand aan het geven van een noodbevel geen verplichte tussenstap is, volgt uit de overwegingen in het noodbevel zelf dat ervoor is gekozen om de demonstratie éérst te ontbinden op grond van artikel 7 Wom en dat daarna is gepoogd om op grond van de Wom een adequaat veiligheidsniveau te garanderen en verdere verstoringen van de openbare orde en ernstige wanordelijkheden te voorkomen. Toen de beschikbare juridische instrumenten tekort bleken te schieten is een noodbevel afgegeven, zo blijkt uit de inhoud van het noodbevel.
Op zich zou de inhoud van het noodbevel de toetsing aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit kunnen doorstaan.
Echter, in de processen-verbaal van de politie over de feitelijke gang van zaken is gerelateerd dat de compagniecommandant omstreeks 11:55 uur van zijn meerdere te horen kreeg dat de burgemeester de demonstratie had ontbonden en een noodbevel had gegeven. Op basis van dat noodbevel diende personen zich te verwijderen van het Museumplein, waarna aldus door de politie is opgetreden. Uit de inhoud van de processen-verbaal blijkt dus niet dat de politie eerst op grond van de Wom is opgetreden tegen de op het Museumplein aanwezige personen teneinde de openbare orde te handhaven dan wel te herstellen.
Vanwege de discrepantie tussen enerzijds de inhoud van het noodbevel en anderzijds de inhoud van de door verbalisanten opgemaakte processen-verbaal kan het hof de rechtmatigheid van het noodbevel, in het kader van de subsidiariteitstoets, niet vaststellen. Dat leidt er in de onderhavige strafzaak toe dat de verdachte van het tenlastegelegde zal worden vrijgesproken.
De overige door de raadsman gevoerde verweren behoeven wegens deze integrale vrijspraak voorts geen bespreking.
BESLISSING
Het hof:
Vernietigt het vonnis waarvan beroep en doet opnieuw recht:
Verklaart niet bewezen dat de verdachte het tenlastegelegde heeft begaan en spreekt de verdachte daarvan vrij.
Vernietigt de eerder uitgevaardigde strafbeschikking d.d. 29 september 2021 onder CJIB nummer [CJIB-nummer] .
Dit arrest is gewezen door de meervoudige strafkamer van het gerechtshof Amsterdam, waarin zitting hadden mr. A.R.O. Mooy, mr. A.W.T. Klappe en mr. N.R.A. Meerbeek, in tegenwoordigheid van mr. C.T. Snellenberg, griffier, en is uitgesproken op de openbare terechtzitting van dit gerechtshof van 6 augustus 2025.
=========================================================================
[…]