ECLI:NL:RBOVE:2026:5318

Procesverloop

PTC heeft een aanvraag ingediend om verlening van een omgevingsvergunning voor het oprichten van een inrichting voor het omzetten van plastic naar chemicaliën door pyrolyse. Bij het bestreden besluit van 25 juni 2024 heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning verleend. Aan de omgevingsvergunning zijn voorschriften verbonden.

PTC heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

De rechtbank heeft het beroep op 16 mei 2025 op zitting behandeld. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst.

Bij beslissing van 1 juli 2025 heeft de rechtbank de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: StAB), te Den Haag, benoemd tot deskundige en heeft de rechtbank de StAB verzocht om de volgende vragen schriftelijk te beantwoorden:

1. Van wat voor type installatie als bedoeld in het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit) en in het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: Bal) is sprake in deze inrichting en welke voor de beoordeling van deze zaak relevante gevolgen, waaronder gevolgen voor de emissie-eisen, heeft dat?

2. Is er verder nog iets wat u wilt opmerken naar aanleiding van dit dossier?

De StAB heeft op 11 december 2025 een rapport uitgebracht waarin de bovenstaande vragen zijn beantwoord. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om daarop te reageren.

Bij brief van 30 juni 2026 heeft BlueAlp de rechtbank laten weten dat BlueAlp de activiteiten van PTC heeft overgenomen en dat BlueAlp deze procedure wenst te vervolgen.

De rechtbank heeft het beroep op 2 juli 2026 opnieuw op zitting behandeld. Ter zitting zijn verschenen:

- [naam 1] en [naam 2] , namens BlueAlp, bijgestaan door mr. M.G.J. Maas-Cooymans;

- mr. A. de Vries-Avdić, mr. R. Rikmanspoel, [naam 3] en [naam 4] namens het college.;

- dr. J. [naam 5] en [naam 6] namens de StAB.

Beoordeling door de rechtbank

Het beroep is ingesteld door PTC, aan welke vennootschap de omgevingsvergunning ook is verleend. PTC heeft haar bedrijfsactiviteiten, waaronder de activiteiten aan de [adres], overgedragen aan BlueAlp. BlueAlp heeft de rechtbank verzocht het beroep als rechtsopvolger van PTC voort te zetten.

De rechtbank stelt vast dat hier sprake is van rechtsopvolging onder bijzondere titel. BlueAlp is geen voortzetting van PTC, maar BlueAlp heeft de bedrijfsactiviteiten van PTC overgenomen. Uit de vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) volgt dat een rechtsopvolger onder bijzondere titel een reeds aanhangige procedure kan voortzetten indien zonder die voortzetting de opgebouwde aanspraak op rechtsbescherming geheel verloren zou gaan en het belang bij de procedure in zijn geheel op de rechtsopvolger is overgegaan. De rechtbank is van oordeel dat van een dergelijke situatie hier sprake is. Vaststaat dat BlueAlp de bedrijfsactiviteiten van PTC aan de [adres] heeft overgenomen. Uit het bepaalde in artikel 5.37 van de Omgevingswet volgt dat de vergunningvoorschriften gelden voor eenieder die de activiteit verricht waarop de vergunning betrekking heeft. Hierbij komt dat op de zitting is gebleken dat de aan PTC verleende omgevingsvergunning inmiddels op naam van BlueAlp is overgezet. Daarmee is het belang bij beoordeling van het bestreden besluit volledig op BlueAlp overgegaan. Als BlueAlp de procedure niet zou kunnen voortzetten, zou effectieve rechtsbescherming verloren gaan. De rechtbank is daarom van oordeel dat BlueAlp als rechtsopvolger onder bijzondere titel de beroepsprocedure kan voortzetten.

De feiten

PTC heeft op 30 juni 2023 een aanvraag gedaan om verlening van een omgevingsvergunning voor het oprichten van een inrichting voor de omzetting van plastic naar chemicaliën door middel van pyrolyse aan de [adres] . Deze locatie bevindt zich op een bedrijventerrein.

Het is de bedoeling van PTC – en van BlueAlp als rechtsopvolger – om door middel van pyrolyse plastic te verhitten zonder dat daar zuurstof aan te pas komt. Bij de pyrolyse wordt de ingenomen plastic ontleed waarbij pyrolyse-olie, pyrolysegas en char, een koolstofrestant, vrijkomen. Het vrijgekomen pyrolysegas wordt vervolgens gezuiverd en verbrand in thermische olieketels (TOK’s) op het terrein aan de [adres] .

Naar aanleiding van de ingediende aanvraag heeft de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu op 11 januari 2024 een advies uitgebracht aan het college. In dat advies heeft ILT beoordeeld of de pyrolyse-installatie, vanwege de verbranding van het vrijkomende pyrolysegas, moet worden gekwalificeerd als een afval(mee)verbrandingsinstallatie. De ILT heeft in haar advies, voor zover hier van belang, het college als volgt geadviseerd:

“Tenzij de onderliggende meetrapporten toch alle twijfel kunnen wegnemen en PTC Kampen de aanvraag met die meetrapporten aanvult, adviseer ik de pyrolyse installatie te classificeren als afvalverbrandingsinstallatie. In het geval PTC Kampen na opstart middels continue metingen aan kan tonen dat er bij de verbranding van het pyrolysegas niet meer emissies ontstaan dan bij de verbranding van aardgas kan ze op basis daarvan een verandering van de vergunning aanvragen.”

Bij het bestreden besluit heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning verleend. Aan de omgevingsvergunning zijn voorschriften verbonden.

Overgangsrecht

Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).

De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 20 juni 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Voor welke activiteiten is vergunning verleend?

6. Bij het besteden besluit is een omgevingsvergunning verleend voor de volgende activiteiten:

het bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1, lid 1, onder a, van de Wabo);

het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan (artikel 2.1, lid 1, onder c, van de Wabo);

het oprichten van een inrichting voor de omzetting van plastic naar chemicaliën door middel van pyrolyse (artikel 2.1, lid 1, onder e, van de Wabo);

het realiseren van een uitweg (artikel 2.2., lid 1, onder e, van de Wabo).

Aan de vergunning zijn voorschriften verbonden. Deze voorschriften zijn gespecificeerd per vergunde activiteit.

Wat is in geschil?

Zoals namens BlueAlp – en voorheen namens PTC – is aangegeven en tevens op de zitting is verklaard, beoogt BlueAlp in beginsel niet dat de verleende omgevingsvergunning wordt vernietigd. Zij richt haar beroep tegen de kwalificatie van de installatie als afval(mee)verbrandingsinstallatie.

De rechtbank beoordeelt die kwalificatie omdat deze kan doorwerken in de voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden. Dat geldt in het bijzonder voor voorschriften over emissies en zeer zorgwekkende stoffen.

Dat niet per voorschrift is uitgewerkt welk gevolg de kwalificatie precies heeft, staat niet aan de beoordeling in de weg. De kwalificatie kan immers de grondslag vormen voor meerdere voorschriften. De rechtbank zal daarom beoordelen of het college de installatie terecht als afval(mee)verbrandingsinstallatie heeft aangemerkt.

Inhoudelijke beoordeling

Op de zitting is gebleken dat tussen partijen niet in geschil is dat de gehele op te richten inrichting aan de [adres] als één IPPC-installatie moet worden gezien. Partijen verschillen nog wel van mening over de vraag of de installatie één doel heeft en of deze onder één of onder meerdere categorieën van de Richtlijn Industriële Emissies (Ri. 2010/75/EU; hierna: RIE) valt. Volgens BlueAlp moet het pyrolysegas worden gezien als bijproduct en moet de verbranding van pyrolysegas worden beschouwd als een stookinstallatie op een niet-reguliere brandstof. Volgens het college kan het pyrolysegas niet worden aangemerkt als een bijproduct en is sprake van een afvalverbrandingsinstallatie dan wel van een afvalmeeverbrandingsinstallatie.

De rechtbank overweegt dat de bestuursrechter in beginsel mag afgaan op de inhoud van het advies van een door hem benoemde deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat is slechts anders indien dat advies onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zulke gebreken bevat, dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd.

De StAB heeft bij de beantwoording van de aan haar gestelde vragen aangegeven dat het voor de hand ligt om de pyrolyse-installatie inclusief TOK’s als één installatie te beschouwen en dat deze installatie, als deze lijn wordt gevolgd, als geheel niet voldoet aan alle kenmerken van een afvalverbrandingsinstallatie. De rechtbank is van oordeel dat niet gebleken is dat dit advies onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen en ook geen andere gebreken bevat, die maken dat zij niet van dit advies kan uitgaan. De rechtbank zal dit advies dan ook aan haar oordeelsvorming ten grondslag leggen.

De rechtbank betrekt bij haar beoordeling ook de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie over de destijds geldende afvalverbrandingsrichtlijn 2000/76/EG. Uit die rechtspraak volgt dat de kwalificatie als verbrandingsinstallatie of meeverbrandingsinstallatie moet plaatsvinden aan de hand van het hoofddoel van de installatie. Verder volgt daaruit dat de enkele omstandigheid dat uit de thermische behandeling van afval een gasvormige stof ontstaat die vervolgens wordt verbrand, niet zonder meer beslissend is voor die kwalificatie. Kortom, van belang is hoe de gasproductie en de daaropvolgende verbranding zich verhouden tot het productieproces als geheel. Dat deze rechtspraak is gewezen onder richtlijn 2000/76/EG maakt dit niet anders, omdat de regeling voor afvalverbranding in de RIE is voortgezet.

De rechtbank is van oordeel dat het hoofddoel van de op te richten installatie aan de [adres] , gelet op de beschrijving van het productieproces, niet het verbranden dan wel meeverbranden van afval is. Het hoofddoel is het door middel van pyrolyse omzetten van plastic in chemicaliën. De productie en de daaropvolgende verbranding van pyrolysegas maken onlosmakelijk deel uit van het geïntegreerde productieproces. Daarbij acht de rechtbank van belang dat ook volgens de StAB de pyrolyse-installatie en de TOK’s als één installatie moeten worden beschouwd en dat deze installatie als geheel niet aan alle kenmerken van een afval(mee)verbrandingsinstallatie voldoet.

Gelet op het vorenstaande is het college bij het nemen van het bestreden besluit uitgegaan van een onjuist uitgangspunt over de aard en kwalificatie van de installatie. Daarmee heeft het college niet de nodige kennis vergaard over de relevante feiten die voor de vergunningverlening en de daaraan te verbinden voorschriften van belang zijn. Het bestreden besluit is daarom genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb.

Conclusie en gevolgen

Het beroep is gegrond. Het college heeft de installatie ten onrechte als afval(mee)verbrandingsinstallatie aangemerkt en is daarmee uitgegaan van een onjuist uitgangspunt over de aard en kwalificatie van de installatie. Daarmee heeft het college het besluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 3:2 van de Awb en wordt vernietigd.

De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit al dan niet gedeeltelijk in stand te laten. Hierbij overweegt de rechtbank dat onvoldoende duidelijk is welke vergunningvoorschriften steunen op de kwalificatie als afval(mee)verbrandingsinstallatie en welke voorschriften zelfstandig, los van die kwalificatie, zouden kunnen blijven gelden.

Ook is onvoldoende duidelijk welke gevolgen een gedeeltelijke vernietiging van voorschriften zou hebben voor de samenhang, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de omgevingsvergunning. Het ligt daarom op de weg van het college om bij het nemen van een nieuw besluit opnieuw te beoordelen welke voorschriften, uitgaande van de juiste kwalificatie van de installatie, aan de vergunning moeten worden verbonden.

De rechtbank merkt daarbij op dat van het college mag worden verwacht dat het voortvarend een nieuw besluit neemt. Daarbij weegt mee dat BlueAlp belang heeft bij duidelijkheid op korte termijn en dat het college de installatie in het ontwerpbesluit al anders had gekwalificeerd dan in het bestreden besluit. Het college hoeft de vergunningverlening daarom niet vanaf het begin opnieuw te beoordelen, maar zal opnieuw moeten bepalen welke voorschriften, uitgaande van de juiste kwalificatie van de installatie, aan de vergunning moeten worden verbonden.

Omdat BlueAlp deze procedure als rechtsopvolger van PTC heeft voortgezet, ziet de rechtbank geen aanleiding om voor wat betreft de vergoeding van het griffierecht en de vergoeding van proceskosten onderscheid te maken tussen de kosten die BlueAlp heeft gemaakt en de kosten die PTC heeft gemaakt. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan BlueAlp vergoeden. Ook veroordeelt de rechtbank het college in de proceskosten die BlueAlp en haar rechtsvoorganger in verband met de behandeling van dit beroep redelijkerwijs hebben moeten maken. De rechtbank kent 1 punt toe voor het instellen van het beroep, 2 punten voor de beide behandelingen ter zitting en 0,5 punt voor de schriftelijke zienswijze naar aanleiding van het verslag deskundigenonderzoek. De waarde per punt is € 934. De aan eisers te vergoeden proceskosten bedragen daarmee in totaal € 3.269.

Beslissing

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.