RECHTBANK ROTTERDAM
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 september 2026 in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats], eiser,
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de minister,
Samenvatting
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 25/9836
(gemachtigde: mr. J.P.A. Feijen),
en
(gemachtigden: mr. S.O. Visch en mr. M.P. Sluijter).
1. Deze uitspraak gaat over een verzoek om schadevergoeding van eiser nadat is komen vast te staan dat de minister ten onrechte de bevoegdheid van eisers bedrijf tot het verrichten van keuringen met betrekking tot attractie- en speeltoestellen heeft ingetrokken. De minister heeft het verzoek afgewezen. Eiser is het daar niet mee eens. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de minister het verzoek om schadevergoeding terecht heeft afgewezen.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het causaal verband tussen het intrekkingsbesluit en de gestelde schade ontbreekt zodat het verzoek terecht is afgewezen. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2.
Met het besluit van 1 december 2017 heeft de minister het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Met het bestreden besluit van 17 april 2023 heeft de minister het bezwaar daartegen ongegrond verklaard en is de minister bij de afwijzing gebleven.
Op 26 mei 2023 heeft eiser bij de rechtbank Limburg beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
Bij uitspraak van 2 december 2025 heeft de rechtbank Limburg zich onbevoegd verklaard om van het beroep kennis te nemen en het beroepschrift ter behandeling doorgezonden naar de rechtbank Rotterdam.
De rechtbank heeft het beroep op 4 juni 2026 op zitting behandeld. Eiser, vergezeld door zijn zoon [naam 1], en eisers gemachtigde waren aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Met het besluit van 30 juni 2010 heeft de minister MKB Certificatie B.V. (MKB) aangewezen als instelling die met betrekking tot attractie- en speeltoestellen bevoegd is tot het verrichten van keuringen, het afgeven van certificaten van goedkeuring, het aanbrengen van merken van goedkeuring en het verstrekken van verklaringen van geschiktheid voor technische dossiers (de aanwijzing). Met het besluit van 30 januari 2013 heeft de minister de aanwijzing ingetrokken (het intrekkingsbesluit).
Met de uitspraak van 30 maart 2017 heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) onder meer het intrekkingsbesluit herroepen.
Op 26 maart 2013 is MKB in staat van faillissement verklaard door de rechtbank Limburg. Op 2 oktober 2017 heeft de curator van MKB de minister verzocht de schade te vergoeden die MKB heeft geleden als gevolg van het intrekkingsbesluit. Hierbij is gesteld dat MKB als gevolg van dit besluit omzetschade heeft geleden en uiteindelijk in staat van faillissement is komen te verkeren. De schade is primair begroot op ten minste het volledige faillissementstekort en de door MKB gederfde winst en subsidiair op ten minste het volledige faillissementstekort.
Met het primaire besluit van 1 december 2017, zoals gehandhaafd bij het bestreden besluit van 17 april 2023, heeft de minister het verzoek om schadevergoeding afgewezen. De minister stelt zich op het standpunt dat weliswaar is komen vast te staan dat het intrekkingsbesluit onrechtmatig was, maar dat het causaal verband tussen het intrekkingsbesluit en de gestelde schade ontbreekt. Ook voordat het intrekkingsbesluit werd genomen was de financiële situatie van MKB penibel en lagen de werkzaamheden al grotendeels stil als gevolg van de intrekking van andere aanwijzingen en accreditaties, die losstaan van het intrekkingsbesluit. Het faillissement van MKB was reeds onafwendbaar op het moment dat het intrekkingsbesluit werd genomen. Verder zou MKB in het zogenoemde hypothetisch rechtmatig scenario, waarbij de intrekking vier weken zou zijn geschorst en voorwaardelijk zou zijn ingetrokken, dezelfde schade hebben geleden, zodat ook om die reden het causaal verband ontbreekt. Ten slotte stelt de minister zich op het standpunt dat de schade niet is onderbouwd en dat MKB de schadebeperkingsplicht heeft geschonden.
Bij akte van cessie van 26 mei 2023 heeft de curator de schadevergoedingsvordering in verband met het intrekkingsbesluit overgedragen aan eiser. Daarna heeft eiser beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Beoordeling door de rechtbank
4. Volgens eiser heeft de minister het verzoek om schadevergoeding ten onrechte afgewezen. Daartoe heeft eiser, kort samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd. Er is wel degelijk sprake van een causaal verband tussen het onrechtmatige intrekkingsbesluit en de geleden schade. Als het intrekkingsbesluit niet genomen zou zijn, zou er uiteindelijk geen sprake zijn geweest van een faillissement en zou MKB uiteindelijk haar activiteiten hebben kunnen continueren. De minister heeft ten onrechte waarde gehecht aan het feit dat in de voorlopige voorzieningenprocedure bij de rechtbank Limburg in januari 2013 over de intrekking van de accreditaties van MKB door de Raad voor Accreditatie (RvA) is gesteld dat de werkzaamheden van MKB uitsluitend verband zouden houden met de accreditaties en dat het intrekken van de accreditaties het bedrijf volledig stillegde. Dit is door MKB enkel aangevoerd om het spoedeisende karakter van die procedure te benadrukken en kan niet dienen ter onderbouwing voor de stelling dat MKB toch wel failliet zou zijn gegaan. Uit de stukken blijkt genoegzaam dat de werkzaamheden breder waren dan dat en dat ten tijde van de intrekking van de accreditaties omzet gegenereerd kon worden. Ook bestrijdt eiser dat MKB al langer in een slechte financiële positie verkeerde. Verder betoogt eiser dat de minister ten onrechte niet aannemelijk acht dat MKB vóór de uiteindelijke faillietverklaring aan alle eisen had kunnen voldoen. Volgens eiser was reeds ten tijde van de intrekking aan alle in het advies van 9 oktober 2012 van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) geconstateerde tekortkomingen voldaan, zodat per 30 januari 2013 direct een audit door de NVWA had kunnen plaatsvinden.Toetsingskader
5. Uit het in artikel IV, eerste lid, van de Wet Nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten neergelegde overgangsrecht volgt dat de verzoekschriftenprocedure als bedoeld in artikel 8:88 tot en met 8:95 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet van toepassing is op schade veroorzaakt door een besluit dat werd bekendgemaakt voor 1 juli 2013. In dit geval staat vast dat het schadeveroorzakend besluit het intrekkingsbesluit betreft en dat dit besluit voor die datum bekend is gemaakt. Omdat de minister een zelfstandig schadebesluit heeft genomen en de gevraagde schadevergoeding nauw samenhangt met de bestuursrechtelijke procedure die in verband met het intrekkingsbesluit is gevoerd, is sprake van een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit en is de bestuursrechter bevoegd om over de afgewezen schadevergoeding te oordelen.
Niet in geschil is dat het CBb in voormelde uitspraak van 30 maart 2017 het intrekkingsbesluit heeft herroepen en dat daarmee de onrechtmatigheid van dat besluit is komen vast te staan. Partijen verschillen van mening over de vraag of sprake is van een causaal verband tussen het onrechtmatige intrekkingsbesluit en de door MKB gestelde schade.
Het causaal verband als bedoeld in art. 6:162, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (het condicio sine qua non-verband) moet in een geval zoals hier worden vastgesteld aan de hand van de maatstaf hoe het bestuursorgaan zou hebben beslist of gehandeld indien het niet het onrechtmatige besluit had genomen. De stelplicht en de bewijslast ter zake van het condicio sine qua non-verband rusten in beginsel op de benadeelde, in dit geval dus op eiser.
Had de minister een ander rechtmatig besluit kunnen nemen?
6. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister terecht aannemelijk geacht dat, als hij niet direct tot intrekking van de aanwijzing was overgegaan, hij zou zijn overgegaan tot schorsing van vier weken en tot een voorwaardelijke intrekking van de aanwijzing. Daartoe acht de rechtbank van belang dat het intrekkingsbesluit is gebaseerd op een advies van de NVWA van 9 oktober 2012, waaruit blijkt dat MKB niet voldeed aan de krachtens de Warenwet gestelde eisen. De NVWA wijst de minister hierbij op de onvoldoende traceerbare kwalificatie van inspecteur [naam 2], de geconstateerde tekortkomingen in de administratie en op het feit dat een medewerker van MKB namens MKB onbevoegd en ongekwalificeerd drie keuringen heeft afgerond. Volgens de NVWA is door het vertrek van de kwaliteitsmanager de situatie op dat moment zeer onzeker, terwijl gezien het voorgaande, verbetering noodzakelijk is. Gezien de situatie acht de NVWA het vanwege de veiligheid van gebruikers van attractietoestellen niet verantwoord om MKB aangewezen te laten als instelling voor het keuren van attractie- en speeltoestellen. De NVWA adviseert de minister over te gaan tot onmiddellijke schorsing van de aanwijzing van MKB en tot voorwaardelijke intrekking van deze aanwijzing, waarbij als voorwaarde zou moeten gelden dat MKB voor een nader te bepalen datum, bijvoorbeeld 1 februari 2013, moet hebben aangetoond dat wordt voldaan aan de eisen voor een aangewezen instelling.
Anders dan eiser lijkt te betogen, volgt uit de uitspraak van het CBb van 30 maart 2017 niet dat MKB ten tijde van de intrekking reeds aan de voorwaarde had voldaan en de door de NVWA vastgestelde tekortkomingen had verholpen. De minister wijst er in dit verband terecht op dat het CBb heeft vastgesteld dat MKB niet voldeed aan de voorwaarden in artikel 19, eerste lid, aanhef en onder d, e en f, van het Warenwetbesluit en dat de minister bevoegd was om tot intrekking van de aanwijzing over te gaan. Met name ten aanzien van de tekortkomingen in de administratie van MKB heeft het CBb laakbaar geacht dat niet binnen de daarvoor gestelde termijn het verlangde plan van aanpak aan de NVWA was verstrekt. Ook in deze procedure heeft eiser niet toereikend onderbouwd dat hij de geconstateerde tekortkomingen reeds had verholpen. Hoewel de minister verder is gegaan dan het advies van de NVWA en de aanwijzing heeft ingetrokken, en het CBb kort gezegd heeft overwogen dat het intrekkingsbesluit – hoewel bevoegd genomen – onevenredig was, acht de rechtbank aannemelijk dat de minister in plaats van het intrekkingsbesluit in ieder geval zou zijn overgegaan tot de minder ingrijpende maatregel van schorsing en een voorwaardelijke intrekking van de aanwijzing. De rechtbank let hierbij onder meer op de geconstateerde tekortkomingen, het geschonden vertrouwen als gevolg daarvan en het belang van de veiligheid van attractie- en speeltoestellen, in combinatie met het feit dat de RvA drie aan MKB verleende accreditaties had ingetrokken en tevens de aanwijzing voor de keuring van hijs- en hefwerktuigen niet was verlengd. Nu al geruime tijd was verstreken tussen het advies van de NVWA en de datum waarop het intrekkingsbesluit was genomen, is ook aannemelijk dat de schorsing voor de duur van vier weken zou zijn opgelegd. MKB had immers ruim voldoende gelegenheid gehad om aan de voorwaarden te voldoen en/of de vastgestelde tekortkomingen weg te nemen. Had het hypothetische besluit tot dezelfde schade geleid?
7. De minister stelt zich op het standpunt dat, om te kunnen bepalen of in het hypothetische scenario dezelfde schade zou zijn geleden, beoordeeld dient te worden of aannemelijk is of MKB in dat scenario binnen de gestelde termijn (dan wel voor het faillissement) de vastgestelde tekortkomingen zou hebben weggenomen, zou hebben aangetoond dat zij voldeed aan alle eisen voor een aangewezen instelling en binnen de resterende tijd een zodanige omzet zou hebben gegenereerd dat MKB weer een bestendige bedrijfsvoering had kunnen hebben.
De rechtbank volgt de minister niet in zijn standpunt dat de schorsing in het hypothetische scenario uiteindelijk ook zonder meer tot intrekking van de aanwijzing zou hebben geleid. Het CBb heeft in de uitspraak van 30 maart 2017 overwogen dat niet aannemelijk is gemaakt dat ten tijde van het nemen van het intrekkingsbesluit er redelijkerwijs van moest worden uitgegaan dat MKB de geconstateerde tekortkomingen niet binnen afzienbare tijd kon opheffen. Hoewel uit de uitspraak niet afgeleid kan worden dat MKB binnen afzienbare tijd de tekortkomingen zou hebben verholpen, heeft het CBb dat ondanks de bij MKB op dat moment aanwezige problemen kennelijk niet uitgesloten geacht. De rechtbank ziet geen aanleiding hierover anders te oordelen.
Dit neemt echter niet weg dat de minister zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat het intrekkingsbesluit een conditio sine qua non is voor het faillissement.
Aannemelijk is geworden dat MKB al voorafgaand aan het intrekkingsbesluit in erg moeilijke omstandigheden was komen te verkeren. MKB had als belangrijkste activiteit het beoordelen en certificeren van systemen, processen en materieel op basis van nationale en internationale wetgeving. Daartoe beschikte MKB over accreditaties van de RvA en aanwijzingen voor keuringen van hijs- en hefwerktuigen en torenkranen. Daarnaast had MKB een aanwijzing als keuringsinstelling voor attractie- en speeltoestellen (de aanwijzing die met het intrekkingsbesluit is ingetrokken). Naar aanleiding van geconstateerde tekortkomingen is het bestuur van de RvA op 3 mei 2012 overgegaan tot schorsing van de accreditaties. Met de besluiten van 7 december 2012 heeft het bestuur van de RvA de accreditaties definitief ingetrokken. Daarnaast is de aanwijzing voor het keuren van torenkranen sinds december 2011 niet verlengd. Voor de aanwijzingen voor de keuring van hijs- en hefwerktuigen die aan MKB waren verleend, waren de accreditaties die de RvA in mei 2012 heeft geschorst verplicht. Door de schorsing van de accreditaties konden deze werkzaamheden vanaf mei 2012 niet meer plaatsvinden, waarna de aanwijzingen na 1 juli 2012 niet meer zijn verlengd.
Deze omstandigheden lijken ertoe te hebben geleid dat de werkzaamheden van MKB reeds in overwegende mate stil waren komen te liggen nog voordat het intrekkingsbesluit was genomen. Aan deze conclusie draagt bij dat MKB al enige tijd niet meer in staat was de lonen van haar werknemers te betalen, met een grote vordering van het UWV tot gevolg. Op 18 februari 2013 heeft het UWV een ontslagvergunning verleend voor de werknemers van MKB, waarna zij op 25 februari 2013 zijn ontslagen. Zes werknemers hebben in die periode het faillissement van MKB aangevraagd. Hoewel onduidelijk is wanneer het faillissementsverzoek precies is ingediend, acht de rechtbank het, omdat de mondelinge behandeling was gepland op 5 maart 2013 en enig tijdsverloop tussen de indiening en de behandeling van een verzoek gebruikelijk is, met de minister aannemelijk dat dit is gebeurd kort voor of na het intrekkingsbesluit. Ook als het verzoek kort na het intrekkingsbesluit is ingediend, acht de rechtbank het aannemelijk dat dit verzoek verband hield met de reeds bestaande slechte financiële situatie bij MKB. Niet aannemelijk is dat geen faillissementsverzoek zou zijn ingediend indien niet zou zijn overgegaan tot intrekking maar slechts tot schorsing.
MKB zelf heeft in de voorlopige voorzieningen-procedure over de ingetrokken accreditaties gesteld dat de werkzaamheden stil waren komen te liggen als gevolg van de intrekking van de accreditaties en dat dit feitelijk tot sluiting van de onderneming zou leiden. Dat deze uitlatingen naar gesteld zijn gedaan om het spoedeisend belang te onderbouwen, laat onverlet dat de rechtbank in deze uitlatingen een bevestiging ziet van de penibele situatie waarin MKB al voor het intrekkingsbesluit terecht was gekomen. Het grote belang van de intrekking van de accreditaties voor MKB blijkt ook uit de aanvraag voor surseance van betaling van 5 maart 2013. Hierin is vermeld dat MKB door de intrekking van de accreditaties niet meer bevoegd was om haar bedrijf te exploiteren, waardoor iedere omzet direct was komen te vervallen. De slechte financiële positie van MKB wordt verder bevestigd door de bevinding van de curator in het faillissementsverslag van 7 juni 2013 dat bij de aanvang van de surseance geen “oorlogskas” aanwezig was.
Hoewel de rechtbank wil aannemen dat eiser na de eventuele opheffing van de schorsing van de aanwijzing nog inkomsten had kunnen genereren met het keuren van attractie- en speeltoestellen, acht de rechtbank het niet aannemelijk dat daarmee een faillissement zou zijn afgewend. Volgens eiser had zij nog een forse klantenportefeuille, maar niet uitgesloten is dat die klanten – in het geval een schorsingsbesluit zou zijn genomen – naar een andere partij zouden zijn overgestapt. Ook heeft de minister er terecht op gewezen dat keuringen periodiek worden uitgevoerd zodat deze niet direct uitvoerbaar en declarabel zijn en dat (vrijwel) al het personeel van MKB was vertrokken. Hoe dan ook, de rechtbank acht het niet aannemelijk dat MKB na de opheffing van de schorsing op korte termijn voldoende inkomsten had kunnen genereren om een faillissement te voorkomen.
Gelet op het voorgaande bestaan er sterke aanwijzingen dat het faillissement van MKB ook zou hebben plaatsgevonden indien de minister een hypothetisch rechtmatig besluit zou hebben genomen. Daarmee is niet aannemelijk dat sprake is van een causaal verband tussen het intrekkingsbesluit en de door eiser bedoelde schade door het faillissement. Aan de voorwaarden voor een geslaagd verzoek om schadevergoeding is daarom niet voldaan.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de minister het verzoek om schadevergoeding van eiser terecht heeft afgewezen. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V. van Dorst, voorzitter, en mr. S. Veling en
mr. R.H.L. Dallinga, leden, in aanwezigheid van mr. N.S.J. Letschert, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 2 september 2026.
De voorzitter is verhinderd
deze uitspraak te ondertekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.