ECLI:NL:RBROT:2026:11000

Procesverloop

Met het bestreden besluit van 9 juli 2025 heeft de staatssecretaris het bezwaar tegen de boete (deels) gegrond verklaard en de boete gematigd tot [boetebedrag 1] .

Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 7 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van de staatssecretaris.

Beoordeling door de rechtbank

Totstandkoming van het bestreden besluit

3. Eiser was tijdens het onderzoek van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) gevestigd apotheker in de apotheek [handelsonderneming] (apotheek).

Op 13 juni 2022 en 27 juli 2022 heeft de IGJ onderzoek gedaan naar de administratie van de apotheek. Uit het boeterapport van 4 december 2023 volgt dat de IGJ twee overtredingen heeft geconstateerd:

( i) Artikel 6, vijfde lid, van het Opiumwetbesluit:

De ontvangstbrieven voor de ontvangst van Opiumwetmiddelen zijn deels dubbel en daarmee in strijd met voornoemd artikel bewaard.

( ii) Artikel 7, derde lid, van het Opiumwetbesluit:

Bij de voorraadtelling is gebleken dat de hoeveelheid Opiumwetmiddelen niet overeenstemt met de voorraad zoals opgenomen in de administratie.

Op 19 december 2023 is aan eiser voor voornoemde overtredingen het voornemen uitgebracht tot het opleggen van een boete ter hoogte van [boetebedrag 3] . Eiser heeft op 12 januari 2024 een zienswijze ingediend.

De zienswijze heeft niet geleid tot een andere uitkomst. Op 26 november 2024 heeft de staatssecretaris de boete definitief opgelegd. Vanwege de overschrijding van de termijn als bedoeld in artikel 5:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de staatssecretaris de boete wel gematigd met 10% tot [boetebedrag 4] -.

Met het bestreden besluit heeft de staatssecretaris het bezwaar gegrond verklaard voor zover het bezwaar betrekking had op de hoogte van de boete in relatie tot de beperkte financiële draagkracht van eiser. De boete is gematigd met 25% tot [boetebedrag 1] .

Eiser heeft beroepsgronden gericht tegen de overtreding van artikel 6, vijfde lid, van het Opiumwetbesluit en de hoogte van de opgelegde boete voor beide overtredingen zoals onder 3.1 weergegeven.

Toetsingskader

4. Op grond van artikel 6, vijfde lid, van het Opiumwetbesluit moet een gevestigde apotheker van een levering van Opiumwetmiddelen gedurende ten minste zes jaar een kopie van de ontvangstbrief bewaren, gescheiden van andere ontvangstbrieven, op naam van het middel en in chronologische volgorde naar de datum van ontvangst. De staatsecretaris is bevoegd voor een overtreding van dit artikel en artikel 7, derde lid, van het Opiumwetbesluit een boete op te leggen van maximaal € 33.500,- per overtreding. Uit de Beleidsregels bestuurlijke boete Ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport 2019 (Boetebeleidsregels) volgt een normbedrag van € 16.750,- per overtreding.

Het wettelijk kader van deze zaak is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.

Is het bestreden besluit bevoegd genomen?

5. Eiser stelt dat het bestreden besluit niet bevoegd is genomen. Dit omdat – voor zover hier relevant – in het Besluit taakverdeling 2025 de Opiumwet, waar het hier om gaat, niet specifiek wordt genoemd. In die situatie is de minister, en niet de staatssecretaris, bevoegd te beslissen. Ook stelt eiser dat de opvolgende besluiten over de taakverdeling uit 2024 en 2025 niet de volledige periode dekken. Tot slot is het voor eiser niet duidelijk welke van de twee staatssecretarissen van VWS het bestreden besluit heeft genomen.

De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit bevoegd is genomen. Uit het Besluit taakverdeling 2025 volgt dat de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) belast is met aangelegenheden betreffende ‘drugs’. Daaronder valt ook de Opiumwet, die – zoals de staatssecretaris heeft aangegeven – ziet op verboden en geboden rondom drugs. Onder ‘aangelegenheden’ vallen ook toezicht op en handhaving van de naleving van bepalingen uit de Opiumwet. De rechtbank vindt die toelichting zonder meer navolgbaar nu ook bij de andere aangelegenheden in de taakverdeling geen specifieke wetten worden benoemd. Ter zitting heeft eiser verder onderkend dat beide besluiten rondom de taakverdeling inderdaad terugwerkende kracht hebben, zodat de besluiten aansluitend van toepassing waren ten tijde van de besluitvorming. Er is dus geen moment geweest dat de staatssecretaris niet belast was met aangelegenheden betreffende drugs. Desgevraagd heeft de staatssecretaris tot slot aangegeven dat brieven of besluiten standaard worden ondertekend met ‘staatssecretaris van volksgezondheid, welzijn en sport’ en dat daarbij geen onderscheid wordt gemaakt tussen de twee staatssecretarissen door bijvoorbeeld de naam toe te voegen. Eiser heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat de besluiten niet namens de juiste staatssecretaris zijn ondertekend, zodat de rechtbank geen aanleiding ziet te twijfelen aan de juistheid van de ondertekening.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

Moeten er gevolgen worden verbonden aan de foutieve adressering van het boeterapport en het voornemen?

6. De staatssecretaris heeft erkend dat het boeterapport en het voornemen abusievelijk zijn verzonden aan het verkeerde adres. Mede omdat de envelop er geopend uitzag, kan volgens eiser niet worden uitgesloten dat mensen in zijn directe woonomgeving op de hoogte zijn van de vermeende overtreding, de hoogte van de boete en het feit dat eiser opiaten tot zijn beschikking had. Eiser vergelijkt deze handelwijze met naming and shaming, wat in het strafrecht vaak leidt tot matiging van de straf. De staatssecretaris heeft hier volgens eiser in het bestreden besluit onvoldoende aandacht voor gehad en nagelaten onderzoek te doen naar de gevolgen van deze handelwijze. Eiser stelt dat dit in strijd is met het zorgvuldigheids-, evenredigheids- en motiveringsbeginsel.

De rechtbank begrijpt dat het vervelend is dat het boeterapport en het voornemen tot boeteoplegging op een verkeerd adres zijn bezorgd. Het staat ook niet ter discussie dat dit een fout is van de staatssecretaris. Dat heeft echter niet de gevolgen die eiser wenst. Allereerst heeft de foutieve adressering geen gevolgen voor de bevoegdheid van de staatssecretaris om handhavend op te treden tegen geconstateerde overtredingen. Ook betekent de foutieve adressering niet dat de staatssecretaris onderzoek had moeten doen naar de gevolgen van deze fout. Het is aan eiser om aannemelijk te maken dat hij is benadeeld en dat die benadeling van een zodanige aard is dat in het kader van evenredigheid van oplegging van de boete had moeten worden afgezien of de boete had moeten worden gematigd. De enkele niet onderbouwde stelling dat iemand anders mogelijk kennis heeft genomen van het voornemen en de boeteoplegging is daarvoor onvoldoende.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

Is er sprake van een overtreding van artikel 6, vijfde lid, van het Opiumwetbesluit?

7. Ten aanzien van artikel 6, vijfde lid, van het Opiumwetbesluit stelt eiser dat de administratieve eis uit deze bepaling er in de kern op is gericht dat er geen ontvangstbrieven mogen ontbreken. Bij eiser is niet geconstateerd dat er ontvangstbrieven ontbraken, maar uitsluitend dat er per abuis dubbele ontvangstbrieven zijn aangetroffen in twee verschillende mappen. Dat betekent volgens eiser niet dat de brieven niet per middel en niet in chronologische volgorde per middel zijn geadministreerd. Subsidiair stelt eiser dat uit artikel 6, vijfde lid, van het Opiumwetbesluit niet duidelijk volgt dat het verboden is om dubbele ontvangstbrieven te bewaren. Het opleggen van een boete is in zo’n geval – zo stelt eiser onder verwijzing naar rechtspraak – in strijd met het lex certa-beginsel en het evenredigheidsbeginsel. Eiser verwijst in dit verband ook naar het feit dat digitale ontvangstbrieven uitsluitend in het systeem getoond moeten kunnen worden en dat dit niet uitsluit (en misschien zelfs eerder regel is dan uitzondering) dat die brieven ook dubbel worden bewaard. Dat levert in die situatie echter geen beboetbaar feit op.

De rechtbank is van oordeel dat eiser niet aan de administratieve eisen uit artikel 6, vijfde lid, van het Opiumwetbesluit heeft voldaan. Het staat niet ter discussie dat eiser de ontvangstbrieven bewaarde in mappen per groothandel. Dit gegeven acht de rechtbank, met de staatssecretaris, op zichzelf in strijd met de eisen uit het Opiumwetbesluit waaruit volgt dat de ontvangstbrieven op naam van het middel en in chronologische volgorde naar de datum van ontvangst worden bewaard. Omdat in de bepaling geen onderscheid wordt gemaakt naar groothandel, zien de eisen – zo heeft de staatssecretaris ter zitting toegelicht – op het geheel aan ontvangstbrieven. De rechtbank wijst verder op het feit dat de dubbele ontvangstbrieven geen kopieën zijn. Eiser heeft voor vijf leveringen een nieuwe ontvangstbrief opgesteld nadat hij dacht te hebben geconstateerd dat de ontvangstbrieven in een map van één van de groothandels ontbraken. Vanwege zijn positie bij die groothandel had hij toevalligerwijs de mogelijkheid om nieuwe ontvangstbrieven op te stellen. De staatssecretaris heeft zich in dat verband terecht op het standpunt gesteld dat een ontvangstbrief een uniek document is dat wordt afgegeven bij de aflevering van het Opiumwetmiddel en op dat moment wordt getekend en moet worden bewaard. Dat die eerste, originele ontvangstbrieven wel aanwezig waren, maar in de map van de verkeerde groothandel waren opgeslagen, is het gevolg van de eigen keuze van eiser om de ontvangstbrieven in strijd met artikel 6, vijfde lid, van het Opiumwetbesluit per groothandel te bewaren, maar kan er niet toe leiden dat geen sprake is van een overtreding. Dat geldt ook voor de stelling van eiser dat de ontvangstbrieven per groothandel wel per middel en op chronologische volgorde zijn bewaard. De rechtbank wijst in dat verband nogmaals op de verplichting uit het Opiumwetbesluit om het geheel aan ontvangstbrieven per middel (en niet per groothandel) op chronologie te bewaren. Anders dan eiser stelt, zijn de administratieve eisen uit artikel 6, vijfde lid, niet onduidelijk. Daarbij overweegt de rechtbank dat eiser de ontvangstbrieven ook steeds per middel en op chronologische volgorde bewaarde. Dat eiser het makkelijker vond om de ontvangstbrieven per groothandel te bewaren, zoals ter zitting is toegelicht, maakt niet dat de eisen uit artikel 6, vijfde lid, van het Opiumwetbesluit onduidelijk zijn. Ook de vergelijking met het dubbel opslaan van digitale ontvangstbrieven gaat niet op. Allereerst gaat het hier niet om kopieën van ontvangstbrieven, maar om nieuwe ontvangstbrieven. Daarnaast heeft de staatssecretaris ter zitting gemotiveerd gesteld dat de digitale administratie een specifiek ingericht en beveiligd systeem is waarbij de apotheker door middel van inlogcodes de ontvangst van Opiumwetmiddelen bevestigt. Daarmee wordt de zorgvuldige administratie op een andere wijze gegarandeerd. Van deze systemen werd door de groothandels waar eiser de Opiumwetmiddelen afnam, geen gebruik gemaakt, zodat eiser ook geen beroep kan doen op een daarvoor ingerichte werkwijze. De rechtbank is gelet op voorgaande van oordeel dat de staatssecretaris terecht heeft vastgesteld dat eiser de ontvangstbrieven niet per middel en op chronologische volgorde heeft bewaard en daarmee sprake is van een overtreding van artikel 6, vijfde lid, van het Opiumwetbesluit.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

De hoogte van de opgelegde boete

8. Eiser stelt verder dat de boete voor de beide overtredingen buitenproportioneel, onevenredig en onacceptabel is. Hij stelt in dat verband dat de Boetebeleidsregels als zodanig onevenredig zijn. Dit omdat het daarin vastgelegde boetebedrag van [boetebedrag 5] per overtreding nu wordt opgelegd aan een natuurlijk persoon. Ook staat de hoogte in geen verhouding tot de overtreding, zeker niet in vergelijking tot de zware strafbare feiten waar in het strafrecht boetes van deze omvang voor worden opgelegd, zoals dood door schuld. Verder heeft de staatssecretaris onvoldoende gemotiveerd onderbouwd dat het boetebedrag in dit individuele geval gerechtvaardigd is. Een belangrijke factor daarbij is dat de boete aan de natuurlijke persoon wordt opgelegd terwijl de overtreding is begaan in de uitoefening van zijn beroep als (gevestigd) apotheker. Ook staat de boete niet in verhouding tot de aard van de overtreding in dit concrete geval. Verder benadrukt eiser dat hij geen enkel financieel voordeel heeft gehad of had kunnen hebben bij de vermeende overtredingen. Tot slot wijst eiser op zijn beperkte financiële draagkracht, mede door het gebrek aan een vast inkomen en forse schulden, waarmee in het bestreden besluit onvoldoende rekening is gehouden. In beroep heeft eiser nog extra stukken overlegd over zijn (gebrek aan) inkomen en schulden.

De rechtbank is van oordeel dat er geen reden is om de Boetebeleidsregels op zichzelf kennelijk onredelijk te achten. In de Boetebeleidsregels is voor het normbedrag per overtreding uitgegaan van 50% van het wettelijk maximum boetebedrag. De Boetebeleidsregels geven vervolgens voldoende ruimte voor een individuele beoordeling en zijn niet te grofmazig. Bij de hoogte van het normbedrag en de directe beboetbaarheid is in aanmerking genomen dat de boetes betrekking hebben op gedragingen met grote consequenties voor de patiëntveiligheid of met een groot productrisico, dan wel dat er sprake is van handelingen met een grote mate van beïnvloedbaarheid op patiënten, beroepsbeoefenaren of publiek. De staatssecretaris heeft in dat verband toegelicht dat het gaat om harddrugs en de omgang met harddrugs voor apothekers (of deze nu eigenaar van de onderneming zijn of niet) slechts onder strenge voorwaarden is toegestaan om misbruik van deze middelen te voorkomen. Het is in het belang van de veiligheid van patiënten en de beperking van risico’s voor de volksgezondheid noodzakelijk dat apothekers een correcte administratie bijhouden van opiumwetmiddelen om op deze manier fraude met deze middelen te voorkomen. De rechtbank komt in het licht van het voorgaande tot de slotsom dat de Boetebeleidsregels en het normbedrag van [boetebedrag 5] niet kennelijk onredelijk kunnen worden geacht.

Voorgaande betekent niet dat de staatssecretaris bij het vaststellen van de boete niet hoeft te beoordelen of de op grond van de Boetebeleidsregels vastgestelde boete, gelet op alle omstandigheden van het geval, evenredig is. Per geval moet worden beoordeeld of de (overeenkomstig de Boetebeleidsregels) opgelegde boete wel evenredig uitpakt. Omdat alleen de maximale hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, wordt daarbij getoetst aan artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan de bestuurlijke boete afstemt op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en daarbij zo nodig rekening houdt met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Tot die omstandigheden behoort ook de financiële draagkracht van de overtreder. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit met betrekking tot de boete hieraan voldoet en leidt tot een evenredige sanctie. Voor zover een beroep wordt gedaan op de financiële draagkracht, dient de rechter dit – als de beroepsgronden daar aanleiding voor geven – ex nunc te toetsen.

De rechtbank is van oordeel dat eiser voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven de boete te matigen. Eiser heeft daarbij gewezen op zijn beperkte financiële draagkracht door een laag besteedbaar netto inkomen in combinatie met de forse omvang van zijn schulden van in ieder geval € 90.000,-. De staatssecretaris heeft dit ook onderkend en aangegeven bereid te zijn de boete in totaal met 50% te matigen in plaats van de eerdere 25%. De rechtbank is van oordeel dat de boete die dan overblijft nog steeds onevenredige gevolgen heeft voor eiser. De financiële draagkracht is dusdanig beperkt dat eiser de resterende boete – ook in een betalingsregeling – niet binnen redelijke termijn kan terugbetalen. Om die reden bestaat aanleiding de boetebedragen verder te verlagen. Ook betrekt de rechtbank ten aanzien van de aard en ernst van de overtreding van artikel 6, vijfde lid, van het Opiumwetbesluit dat er geen ontvangstbrieven ontbraken en dus van elke levering van een Opiumwetmiddel een ontvangstbrief is bewaard, zij het niet op de juiste wijze. Om die reden ziet de rechtbank aanleiding om het boetebedrag voor de overtreding van artikel 6, vijfde lid, van het Opiumwetbesluit verder te matigen. De overige aangevoerde omstandigheden zijn niet bijzonder of missen een juridische grondslag en kunnen niet tot verdere matiging leiden. Rekening houdend met de eerder door de staatssecretaris toegepaste matiging als gevolg van een overschrijding van de termijn als bedoeld in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb, komt de rechtbank tot de volgende boetebedragen:

- Artikel 6, vijfde lid, van het Opiumwetbesluit: [bedrag 1]

- Artikel 7, derde lid, van het Opiumwetbesluit: [bedrag 2]

Dit betekent dat de rechtbank een totaal boetebedrag van [passend eindbedrag] passend en geboden acht. Deze beroepsgrond slaagt.

Is de redelijke termijn overschreden?

9. Tot slot stelt eiser dat de boete moet worden gematigd omdat sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Eiser geeft daarbij aan dat 27 juli 2022 als startdatum moet worden gehanteerd, omdat eiser aan het verhoor op die datum de verwachting heeft ontleend dat hem een bestuurlijke boete zou worden opgelegd.

De rechtbank overweegt dat in bestuurlijke boetezaken geldt dat de redelijke termijn is overschreden als de bezwaar- en beroepsfase langer dan twee jaar heeft geduurd, tenzij er bijzondere omstandigheden zijn die een langere termijn rechtvaardigen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een boete wordt opgelegd. De rechtbank volgt het standpunt van de staatssecretaris dat dit in dit geval moet worden vastgesteld op het moment van het voornemen tot boeteoplegging op 17 december 2023. Vanaf dat moment tot aan de datum van deze uitspraak is een periode van twee jaar en ruim zeven maanden verstreken. De redelijke termijn is dus overschreden met meer dan zes maanden maar minder dan twaalf maanden. Van bijzondere omstandigheden die een verlenging van die termijn rechtvaardigen, is niet gebleken. Uit rechtspraak volgt dat in geval van een overschrijding van meer dan zes maanden maar minder dan twaalf maanden, de boete wordt verminderd met 10% met een maximum van [aftrek boetebedrag] . De boete komt daarmee uit op [vastgesteld boetebedrag]

Deze beroepsgrond slaagt.

Conclusie en gevolgen

De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit ten aanzien van de hoogte van de boete. De rechtbank herroept in zoverre het primaire besluit en stelt met toepassing van artikel 8:72a van de Awb de boete zelf vast op [vastgesteld boetebedrag] .

Omdat het beroep gegrond is, moet de staatssecretaris de proceskosten vergoeden. Omdat het primaire besluit wordt herroepen, mede omdat de boete onevenredige gevolgen had voor eiser, ook gelet op de aard en de ernst van de overtreding, moet de staatssecretaris naast de proceskosten in beroep ook de proceskosten in bezwaar vergoeden. De vergoeding is met toepassing van het huidige Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De rechtbank stelt de kosten van rechtsbijstand die eiser in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken vast op € 666,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, € 666,- per punt, wegingsfactor 1). Voor de proceskosten in beroep wordt de vergoeding vastgesteld op € 1868,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor de zitting, € 934,- per punt, wegingsfactor 1). De proceskostenvergoeding bedraagt in totaal € 2.534,-. De staatssecretaris moet ook het griffierecht van eiser vergoeden. Verder zijn er geen kosten gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.

Beslissing

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 9 juli 2025 voor wat betreft de hoogte van de boete;

- herroept het besluit van 26 november 2024 voor wat betreft de hoogte van de boete;

- stelt het bedrag van de opgelegde boete vast op [vastgesteld boetebedrag] ;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit;

- bepaalt dat de staatssecretaris het griffierecht van € 194,- aan eiser moet vergoeden;

- veroordeelt de staatssecretaris tot betaling van € 2.534,- aan proceskosten aan eiser.

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: wettelijk kader van deze uitspraak

2. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen met betrekking tot middelen als bedoeld in lijst I of II regels worden gesteld om naleving van de bepalingen van het Enkelvoudig Verdrag of het Psychotrope Stoffen Verdrag te verzekeren of om misbruik van die middelen te voorkomen.

5. Gevestigde apothekers, apotheekhoudende artsen en dierenartsen bewaren de in het eerste lid bedoelde kopieën gescheiden van andere ontvangstbrieven en op naam van het middel, in chronologische volgorde naar de datum van ontvangst gedurende ten minste zes jaren, en houden deze gedurende die periode ter beschikking van de regionale inspecteur. Ingeval er sprake is van een schriftelijke kennisgeving als bedoeld in het vierde lid, bewaren zij de kopie daarvan bij de kopie van de ontvangstbrief waarop de kennisgeving betrekking heeft.

3. De administratie wordt zodanig ingericht dat daaruit te allen tijde op eenvoudige wijze kan worden herleid in welke hoeveelheid een opiumwetmiddel in voorraad is.

1. In de wetspecifieke bijlagen zijn de beboetbare feiten opgenomen. In de bijlagen is vermeld in welke zwaartecategorie beboetbare feiten vallen. Aan een beboetbare gedraging zijn één, twee of drie sterren toegekend:

2. De normbedragen zijn opgenomen in de tabel van stap 1 van de bijlagen. De normbedragen zijn in deze beleidsregel vastgesteld. Het vaststellen van de hoogte van het boetebedrag vindt plaats door het volgen van deze beleidsregel en de wetspecifieke differentiatie, dat in bijlage 1 t/m 12 is opgenomen.